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我国市政公用事业合作治理模式研究

2018-9-6 12:19| 发布者: melxbird| 查看: 51| 评论: 0|原作者: 曹现强

摘要:   推动市政公用事业发展模式改革是深化服务型政府建设的重要内容,也是提升市政公用事业供给能力和质量的重要前提。市政公用事业改革亟需超越政府、市场二元桎梏,从市政公用事业的公共性出发,以政府、市场、社会等 ...
  推动市政公用事业发展模式改革是深化服务型政府建设的重要内容,也是提升市政公用事业供给能力和质量的重要前提。市政公用事业改革亟需超越政府、市场二元桎梏,从市政公用事业的公共性出发,以政府、市场、社会等多元主体合作治理的视角创新发展理念、运作机制和管理方式,实现市政公用事业向合作治理模式的转型。
  该成果从我国市政公用事业发展的历程和现状入手,采用规范研究与实证研究相结合的方法,选取市政公用事业不同行业的典型案例进行分析,重点揭示了“民营化改革”的经验与教训。在国内外相关研究的基础上构建市政公用事业合作治理模式,较为全面地阐述其内涵、特点、价值取向、运行机制、实施条件和构建对策,并结合我国市政公用事业发展的迫切需求,选取跨区域、跨部门和公私合作治理三大形式,对我国市政公用事业发展具有重要的指导和参考意义。
  一、市政公用事业合作治理模式的内涵、特征及其机制
  市政公用事业合作治理是在发挥政府主导作用和责任的前提下,通过构建制度化的多元主体参与和多元的治理工具、方式相结合的治理平台,并通过构建有效的多元参与、利益整合、有序竞争和规范监督等机制形成网络化的治理结构,实现政府、社会和市场三方的良性互动和有效合作,确保市政公用事业健康、稳定、持续发展。治理主体多元化、治理结构网络化、治理工具丰富性、治理过程动态性和强调政府主导是其基本特征。市政公用事业合作治理模式的良好运行依赖于完善的机制建设。从机制建设上看,包括:一是制度化的多元参与机制;二是多元主体的利益整合机制;三是多元主体的良性竞争机制;四是多元主体的规范监管机制。
  二、市政公用事业跨部门合作治理
  市政公用事业跨部门合作治理主要指市政公用事业发展中各级政府及政府部门间的协调。市政公用事业的发展往往涉及多个层级的不同部门或机构,“条块”的组织设计强化了市政公用事业部门关系的横向、纵向复杂性。现实的管理方式也呈现出以职能分工为基础的权力分割和部门利益固化的特征,因此,跨部门合作治理是市政公用事业发展的必由之路。以地下管线建设与管理为例,目前来看,跨部门合作仍存在法规缺失、协调不畅、规划落后、资金匮乏和观念陈旧等方面的问题,也凸显出跨部门合作所面临在价值与文化、制度创建与衔接、组织协调、技术升级方面的困境。实现市政公用事业跨部门合作治理不仅要从价值取向和现实目标上设定治理目标,而且要从组织设置的角度整合机构关系,同时,以制度—行动者为导向,使行动者认识到合作行动的必要性和特殊要求,并为之构建良好技术平台。
  三、市政公用事业公私合作治理
  公私合作治理不等同于民营化和市场化,更不等同于私有化,而是将企业或社会组织引入市政公用事业供应领域,通过一定的制度设计,充分发挥市场机制、志愿机制的作用,从而实现整体绩效的最大化。快速城镇化、巨大的资金缺口、技术专业性等是公私合作的直接原因,而市政公用事业公共性差异则是公私合作的根本性前提。从实践来看,我国市政公用事业领域的公私合作治理包含BOT、TOT、股权转让(合资)、股权转让(合作)、BOOT、BT等多种形式。特许经营是我国市政公用事业公私合作最主要的途径,较多应用于城市供水、供热和垃圾处理等领域,但也存在准入门槛高、价格机制不健全、监管困难、协议不专业、资产移交等方面的困境。着眼于市政公用事业公私合作治理的巨大潜力,应以增进公共利益为出发点,重新界定政府的角色与功能,完善竞争性的市场结构,健全公私合作运行机制和利益保障。
  四、市政公用事业跨区域合作治理
  市政公用事业的规模经济性、城市群区域经济的形成和城乡一体化的加速使得市政公用事业跨域合作治理问题日益凸显。跨域合作治理以协调区域利益和维系区域间合作关系的制度安排为框架,以区域利益共享为目标,包括跨区域合作经营、跨区域垄断经营及一体化管理、地方政府间合作和跨区域的部门合作与技术联盟四种形式。目前在市政公用事业领域主要应用于城际公交、区域供水、污水处理、垃圾处理、燃气管网共建共享、城市供热和出租车跨域经营等行业,每一行业具体跨域合作治理形式又不尽相同。虽然跨区域合作治理的应用日益广泛,但在实际操作层面也要注意避免公共性模糊、合法性受质疑、价格机制不成熟、监管越位与缺位、公众利益受损等方面的问题。
  市政公用事业合作治理模式有着深刻的社会实践依据和丰富的理论支撑,因此也有着广阔的应用前景。作为一种新型模式,要在理解把握不同行业公共性差异基础上,灵活运用跨部门、跨区域与公私合作三种方式,避免陷入合作误区。同时进一步强化合作治理的比较研究、应用研究和绩效评价研究,从而使这一模式不断成熟完善。

作者简介:

  曹现强,山东大学青岛校区副校长、政治学与公共管理学院常务副院长,教授、博士生导师,公共管理学科带头人,教育部新世纪优秀人才,兼任中国管理现代化研究会理事、山东省政治学会副会长,山东省行政管理学会副会长。多年来在公共服务供给、城市治理、政府绩效管理领域开展了持续研究,主持了包括国家社科基金重大项目“中国基本公共服务供给侧改革与获得感提升研究”等在内的各级项目50余项,发表论文50余篇,出版著作10余部,多项研究成果和报告被国家部委、省市政府等批示与采纳。


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